近日，上海市文物局起草和申报的《上海市民间收藏文物经营管理办法》（以下简称《办法》）参加了2020年度上海市法治建设优秀案例征集评选活动，最终在157个案例中脱颖而出，被评为“2020年度上海市法治建设十大优秀案例”之一。该《办法》于2019年12年25日出台，2020年3月1日正式实施，是全国首部专门规范民间收藏文物经营活动，推动文物市场繁荣发展的省级政府规章。

  近年来，民间文物收藏不断升温，文物价格持续攀升，文物流通领域也随之出现一些“乱象”。在这样的背景下，原有的《上海市文物经营管理办法》已经难以适应实践发展需要，亟需进行全面修订，进一步规范民间收藏文物经营活动，在促进文物市场健康有序发展的同时，保护好优秀历史文化遗产，于是就有了《办法》的出台。

  事实上，早在2018年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中就明确指出，要“促进文物市场活跃有序发展”“制定关于引导民间收藏文物保护利用促进文物市场健康发展的意见”等要求。上海市委办公厅、市政府办公厅《关于我市加强文物保护利用改革的实施意见》也明确提出，要优化文物艺术品市场营商环境，提升文物艺术品产业能级，打造国际文物艺术品交易中心等任务。

  《办法》的出台，是上海对两个重要《意见》的具体实践，也是贯彻落实十九届四中、五中全会精神，完善文物市场管理制度，推进文物市场治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，对于加强民间收藏文物经营活动的管理，优化民间收藏文物领域的营商环境，促进文物市场健康有序发展，满足人民对美好生活的向往和助力打响上海“四大品牌”等具有重要意义。

  一年以来，该办法实现了许多个“首次”，其中对于民间收藏文物的管理实践都具体创新意义。一是首次将古玩旧货市场内的商户纳入统一管理，形成政府管古玩市场、古玩市场管商户的监管模式；二是首次明确建立民间收藏文物鉴定咨询服务机制；三是首次增加对自建网站和电子商务平台经营者的管理要求；四是首次提出支持文物经营单位的专业技术人员参加文物博物系列职称评定；五是首次将涉案文物鉴定范围扩大至包含行政执法案件。

  创新管理模式，激发市场活力

  此次《办法》中亮点很多，其中十分重要的一点在于首次将古玩旧货市场内的商户纳入统一管理，形成政府管古玩市场、古玩市场管商户的监管模式。而这个监管模式形成原因由来已久。

  《文物保护法》规定了文物商店和文物拍卖企业两类文物经营主体，并明确除经批准的两类主体外，其他单位或者个人不得从事文物的商业经营活动。而实践中，古玩旧货市场中的商户经营文物的情况较为普遍。根据国家文物局2012年印发的通知要求，文物行政部门需要按照文物商店审批条件对古玩旧货市场中经营文物的商户进行审批。但由于文物商店审批条件很高，包括5名以上中级以上文物博物专业技术人员等要求，古玩旧货市场内的商户很难达到。因此，在古玩旧货市场内事实上存在一批未经审批而从事文物经营活动的商户，属于监管的“灰色地带”。

  针对这一情况，《办法》规定，古玩旧货市场内的商户可以由市场主办单位统一取得文物商店设立许可，依法从事文物经营活动，并通过市场主办单位在申请许可时一并提交商户基本信息、商户发生变动时及时变更相关信息、明确市场主办单位管理责任等制度设计，形成政府管古玩市场、古玩市场管商户的监管模式，将古玩旧货市场内商户的文物经营活动纳入监管范围。

  上海中福古玩城品香阁工艺品商店总经理汪富英接受采访时称，《办法》出台以前，如果藏家要买一件老物件（文物），只能私下转让，但发票不能写文物。因为它们的营业执照上写的经营范围是“工艺品、古玩（除文物），如果开具文物发票就涉嫌超范围经营。纳入文物商店管理体系后，收藏者就可以光明正大在店里购买文物，并拿到交易发票凭证。

  此外，这次《办法》中还提出了“退出机制”，“如果某一家商户在经营中反复出现投诉、举报、纠纷、鉴定，我们有一个退出机制，也可以收回该企业的文物经营资质”，上海市文物局文物保护管理处副处长胡巍说。

  自《办法》实施以来，上海虹桥古玩城符合审批条件，成为第一家获得文物商店许可资格的古玩城。其总经理王元静说，古玩城原先并不参与涉及管理文物经营商户，只是做简单的物业商铺出租。现获得了上级主管部门的行政许可后，从职能上实现转型升级，将配合上级主管部门一同对商户进行管理指导，对从事文物经营商户所经营的内容有所监督和管理，根据要求做到合规合法，诚信经营。

  民间收藏文物鉴定咨询服务形成日常机制

  针对社会对民间收藏文物鉴定有很大需求的实际，《办法》中明确要求建立民间收藏文物鉴定咨询服务机制。上海从2017年开始，通过政府购买服务等方式，先后组织上海文物商店、朵云轩集团、上海市收藏协会、上海市文物保护研究中心和上海市社会文物行业协会五家单位，面向社会开展常态化民间收藏文物免费鉴定咨询服务试点工作。

  同时，上海市文物局及时总结经验做法，制定了《上海市民间收藏文物鉴定咨询推荐单位工作规程》，形成了较为完善的民间收藏文物鉴定咨询制度。截至目前，五家推荐单位已累计接待文物收藏爱好者近四万人次，无偿鉴定文物藏品总数超过八万件，受到群众普遍欢迎和社会舆论广泛好评。国家文物局对上海的此项工作予以充分肯定，并专门印发通知要求各省、自治区、直辖市参考借鉴“上海模式”。

  上海市文物交流中心主任、上海文物商店总经理赵婧也对“上海模式”的特点表达了自己的看法。首先是这项工作不是几家单位的个体行为，而是政府通过购买服务来推动这项工作，体现了行政主管部门对于规范文物鉴定市场乱象的决心。其实是构建了多层次文物鉴定服务体系，既有国有文物商店、国有文化企业，又有文物科研机构、民间社会团体的参与，给了收藏者多种选择的机会，可以去各家单位听听各家之言，同时对提供鉴定咨询服务的单位也都有促进作用；此外还制定了工作规程，对软硬件都已提出了非常明确和规范的要求，要求越具体，开展工作越是有章可循。

  “2020年7月上海至12月底，上海市社会文物行业协会成为第五家开展常态化民间收藏文物免费鉴定咨询服务试点以来，受疫情影响，协会服务点共举办公益性鉴定咨询服务活动16场，接待本市及外省市来沪求鉴民众350人次，鉴定各类书画、器物类文物约2500件/套。求鉴者中，以周边居民为主，但也有许多来自闵行、松江等偏远区域的。外省市来沪民众中，除长三角地区外，还有从广东、山西、山东、北京等地闻讯前来的”，上海市社会文物行业协会秘书长承载说。

  据承载讲，该试点单位的鉴定工作在疫情之下依然取得了一定突破，主要依靠经费和法律法规制度双重保障。尽管经费极其有限，但实际上每家机构自己都另外投入。机构、人员遴选严格，工作制度的约束力，尤其是人员操守得到了充分体现；另外，工作人员态度都极为严谨认真。对于社会文物领域来讲，制度执行中不能出现偏差，否则会产生极其负面的效果。

  明确文物经营主体，线上线下一致

  随着电子商务的迅猛发展，通过自建网站、电子商务平台或者其他网络服务从事文物经营活动的电子商务经营者越来越多，市场交易额越来越大，《办法》根据《电子商务法》的有关规定，对这类经营主体的文物经营资质要求和经营者的管理责任作出了明确规定：通过自建网站、电子商务平台或者其他网络服务，从事文物购销经营活动的电子商务经营者应当依法取得文物商店设立许可；从事文物拍卖经营活动的电子商务经营者应当依法取得文物拍卖许可证。

  因此，网络拍卖企业同样需要先申请文物拍卖许可证，获得文物拍卖资质。拍品在网络平台发布公告前20个工作日，也同样需要向省级文物行政部门提出文物拍卖标的审核的申请，保持了线上线下监管要求的一致性。经审批同意后，平台会在网页显著位置登载本场拍卖会的文物拍卖标的审核决定批文。按此方式，2020年，上海共审批网络文物拍卖460场占总数的80%，同比增长20倍。

  关于这一点，上海呗美拍卖公司总经理王耀辉介绍称，《办法》实施后，无论是对他们还是对藏家来说都是一件非常好的事，大家都感觉现在有法可依了，交易行为受到法律保护，卖家也觉得操作更为规范。相信未来，《办法》实施后，网络拍卖发展会越来越好，涉及的拍品范围和参与的人都会广泛。随着2020年疫情到来，网络拍卖竞拍者区域年轻化，很多90后都当起来了收藏家，这种趋势以后会越来越明显。

  优化人才评定，加强队伍建设

  企业要发展，人才是根本。在申请文物经营资质许可条件中，有一条核心要素就是文物拍卖企业需要有5名以上文博系列高级职称的专业人员，文物商店需要有5名以上文博系列中级职称的专业人员。而这些专业人员主要集中在相关文博单位，这是长期以来困扰文物经营单位的难题。

  为此，《办法》首次提出支持文物经营单位的专业技术人员参加文物博物系列职称评定，并建立文物鉴定人才培养基地，开展专业知识和技能培训等，为促进文物经营单位高质量发展提供强有力的人才队伍支撑。

  文博人才队伍的建设一直得到国家的高度重视。不久前，人力资源社会保障部还印发了《关于进一步加强高技能人才与专业技术人才职业发展贯通的实施意见》，进一步打通高技能人才与专业技术人才职业发展通道，加强创新型、应用型、技能型人才培养。《意见》在工程技术领域基础上，进一步扩大两类人才贯通领域，以支持高技能人才参加工程系列职称评审为工作重点，将贯通领域扩大为工程、农业、工艺美术、文物博物、实验技术、艺术、体育、技工院校教师等职称系列。

  上海此次《办法》中规定的内容呼应了《意见》中的精神，首次提出支持文物经营单位的专业技术人员参加文物博物系列职称评定。据悉，2020年6月17日，上海市文物局与市人力资源和社会保障局已联合发布了文博系列中、高级职称评审办法，其中新增文物流通专业，适用于在文物交易流通中从事数据采集、信息咨询、市场研究分析以及购销、拍卖和典当等相关工作的专业技术人员。在当年文博系列职称的评审中，已有多名文物流通领域的申报者获评高级职称。

  据上海市文物局副局长褚晓波介绍，下一步，该局将结合人力资源社会保障部、国家文物局《关于深化文物博物专业人员职称制度改革的指导意见》，调动文物经营单位各类专业人才的积极性和创造性，全面提升文物经营行业整体素质和核心竞争力，促进企业做大做强。同时，支持社会文物行业组织和相关有实力的文物经营单位与高等院校、中职学校、专业机构等合作建立文物鉴定人才培养基地，开展文物鉴定专业知识和技能培训。

  扩大涉案鉴定，刑事行政同步

  文物经营活动监管涉及市场监管、商务、公安、海关以及文旅局执法总队等较多部门和单位。最高人民法院、最高人民检察院、国家文物局等联合印发的《涉案文物鉴定评估管理办法》中只规定了对“文物犯罪刑事案件涉及的文物”的鉴定，未包括行政执法案件中涉案文物的鉴定，这也是目前对文物经营活动较少开展行政执法活动的重要原因。

  为解决此问题，《办法》明确，行政管理部门开展文物经营执法活动，可以委托国家文物局认定的鉴定机构进行鉴定，从而将涉案文物鉴定范围扩大至包含行政执法案件，这也是重要的创新举措。同时，对相关部门之间的执法协作机制和涉案文物鉴定工作作出了明确规定，以加强部门间的协调配合，保障相关行政执法活动的顺利开展。

  “上海市文物局将与其他单位合作建立执法协作机制，会同市场监管、商务、公安、海关等部门推动建立执法协作工作机制，情况互通，信息共享，明确职责分工，消除监管盲区”，褚晓波说。

  下一步，上海市还将建立长三角文物市场管理政策协调机制，引导长三角地区市场要素、文物商品在更大范围内畅通流动。

  此前，国家文物局与上海市政府共同推进社会文物管理综合改革试点合作协议签署仪式在沪举行。根据合作协议，双方将推进新时代收藏文化培育行动、基于信用监管体系的登记交易制度试点、文物商店提质升级行动、文物拍卖领军企业扶持计划、鉴定服务提升项目、创新文物进出境管理服务、建设国际文物艺术品交易中心、推进长三角文物市场一体化发展、完善文物市场监管体系、强化综合配套政策支持等十大试点任务，为促进上海市民间文物收藏和文物市场发展，探索构建上海社会文物保护利用新格局提供强力驱动。

  作为此次试点的重要内容，国家文物局已经会同上海市政府积极协调相关部门出台了中国国际进口博览会文物类展品进口相关免税优惠政策，并配套制定了相应监管和便利化措施，有效发挥进博会在人文交流平台方面的积极作用，促进文物回流。

  未来上海民间文物收藏领域参与者将更加有法可依，上海也将持续加强对社会文物监管工作，开展信用体系建设。制定诚信管理、事中事后监管等制度，建立各文物经营单位的信用档案，记录文物经营单位的文物经营资质、文物购销或者拍卖信息、日常监督检查、违法行为查处等信息，并将相关信息与市公共信用信息服务平台对接。